王鵬：從《電力監管條例》實施20年透視新時期電力監管的健全完善

       《電力監管條例》（國務院432號令，以下簡稱《條例》），是2005年5月1日起實施的，至今已滿二十年。《條例》是在2002年中國開啟電力市場化改革的大背景下，為支撐新成立的國家電監會有效開展監管工作而擬定的重要法規。2013年，國務院機構改革，將原國家電監會和原國家能源局合并，組建新的國家能源局，國家能源局成為《條例》提及的國務院電力監管機構。
       （來源：微信公眾號“電聯新媒” 作者：王鵬）
       這二十年是中國電力工業脫胎換骨、計劃經濟讓位于市場經濟的二十年，是《電力法》在1995年頒布后遲遲不能得到實質性修訂，電力工業法治環境尤為薄弱的二十年。《條例》營造了電力市場的法治基礎，詮釋了“社會主義市場經濟本質上是法治經濟”的理念，提升了電力工業的運行效能，發揮了歷史性作用。但受多種因素影響，《條例》的制定和實施難免打上時代烙印，難免存在缺憾。展望未來，在全面建成高水平社會主義市場經濟體制、實現國家治理體系和治理能力現代化的征程中，在建設新型電力系統和全國統一電力市場實踐中，電力監管法規體系將得以豐富完善。
       《條例》實施的成效
       總體來看，電力監管機構遵循公開、公正、效率原則，將靜態的《條例》條文與鮮活的中國電力工業發展及市場化改革實踐有機結合，將電力央企拉入接受監管、配合監管的軌道，恪盡職守、砥礪前行、不辱使命，維護了全國電力市場秩序，保護了市場主體的合法權益和社會公共利益，保障了電力系統安全穩定運行，促進了電力事業健康、高質量發展。
       電力監管組織體系。《條例》第二章對“監管機構”進行了專章表述。國家電監會按照要求，成立了派出機構，在授權范圍內履行電力監管職責。國家能源局延續了國家電監會的主要監管體系，內設市場監管部門和電力安全監管部門，派出機構6個區域監管局和12個省級監管辦公室維持原狀，代表國家能源局在地方履行中央監管事權。經過多年歷練，伴隨著能源電力事業的發展，鍛造了一支政治過硬、信念堅定、依法辦事、業務嫻熟、公正廉潔的監管隊伍。
       電力監管規章規則。《條例》第三章第十二條要求電力監管機構在其職責范圍內制定并發布電力監管規章、規則。國家電監會時期，出臺了《電力市場監管辦法》《電力安全生產監督管理辦法》《電力爭議糾紛調解規定》等31個部門規章（電監會令），以及數量眾多的規范性文件，初步形成較為完善的電力監管法規體系，成為依法監管的重要依據。國家能源局時期，修訂了《電力企業信息披露規定》《電力企業信息報送規定》《供電監管辦法》《電力市場監管辦法》，發布了《電力安全生產監督管理辦法》《電力建設工程施工安全監督管理辦法》《電力業務許可證監督管理辦法》《電網公平開放監管辦法》，電力監管法規體系進一步補強。
       電力監管職責履行。《條例》第三章除第十二條外，用八個條款明確了電力監管機構的“監管職責”；第四章專章明確了可以采取的“監管措施”。電力監管機構創新監管手段，統籌監管力量，深入一線開展監管工作。對應《條例》八條監管職責看，一是在業務許可方面，規范電力業務許可證、承裝（修、試）電力設施許可證的頒證與管理，結合增量配電改革，完善增量配電區域劃分和供電業務許可辦法。
       二是在發電市場份額監管方面，伴隨電力市場中長期交易和現貨交易的推進，關注各省份新增裝機、兼并重組、租賃經營帶來的市場格局新變化，探索電廠間串通報價和違規行使市場力行為監管。
       三是在并網互聯和廠網協調監管方面，從合同示范文本、廠網聯席會議等多角度加強廠網界面監管，出臺電力并網互聯爭議處理規定，為地方電網企業和增量配電網企業提供權利救濟。
       四是在公平無歧視開放監管方面，緊盯電網向發電與用戶開放、大電網向地方電網開放等薄弱環節，制定年度監管任務清單，常態化實施接網工程投資建設及回購、各類主體接入電網流程和時限執行情況、電網互聯流程和時限執行情況監管。
       五是在執行市場規則和調度規則監管方面，根據不同時期的政策導向，監管電力調度機構的“三公”調度情況、節能調度情況、可再生能源優先發電情況，監管電力交易機構的交易組織、交易結算和信息披露情況。
       六是在供電監管方面，加強供電服務和“三指定”檢查，運營投訴舉報12398熱線，打造“獲得電力”品牌，鞏固深化“三零”“三省”服務，整治頻繁停電、高峰時段停電、供電質量不高等突出問題。
       七是在電力安全監督管理方面，建立健全安全監管工作機制，深入開展隱患排查和整改，加強重要用戶的安全監管，組織制定應急預案、開展應急演練、提升應急管理能力，加強電力可靠性專項監管。
       八是在電價監管方面，開展電價執行情況和電費結算情況檢查。在與價格主管部門存在認知差異、職責受限的情況下，國家電監會時期開展了發電企業成本經營情況監測預警，發電項目、輸變電項目工程造價通報工作。
       《條例》實施的創新與缺憾
       《條例》實施過程中，電力監管機構結合電力工業網絡特征和電力改革進程，特別是結合新型電力系統構建與統一電力市場建設，在電力監管的內涵外延上不斷探索、創新、實踐，力圖更好促進和平衡電力行業發展與經濟社會發展。
       在秉持《條例》明確的監管職責基礎上凝練監管重點。國家電監會時期，電力監管的重點主要歸結為：以市場監管、輸電監管、價格成本監管為重點的信息不對稱監管，以發電市場監管和電力業務許可為重點的市場力監管，以安全監管和節能減排監管為重點的外部性監管，以供電監管為重點的普遍服務監管。國家能源局時期，服務于能源工作大局，提出了規劃、政策、規則、監管“四位一體”的大監管體制，在“有為有位”與“職責法定”的平衡中凝練出電力市場監管、能源行業監管和電力安全監管三大監管重點。
       在秉持《條例》明確的依法進行和公平、公正、效率原則的基礎上豐富監管方式。更好發揮一線派出機構作用，推行約談、責令整改、行政處罰等方式，強化了“派”的權威和“駐”的優勢；區分了事前、事中、事后三類監管切入點，強化了事中事后監管；形成了年度重點監管任務清單制度和綜合監管、專項監管、重點監管三種組織形式；摸索出過程監管、數字化監管、穿透式監管、跨部門協同監管四種監管方式；結合具體事項，探索依法監管、“四不兩直”、放管服監管、包容審慎監管等不同監管尺度。
       歷史地看，從國家電監會的“政監分離”轉至國家能源局時代的“政監合一”，《條例》實施也形成明顯分野。前十年，電力監管機構緊扣《條例》及配套規章要求，持續推動監管工作落實和創新。后十年，在國家發改委和國家能源局行政權力“背書”下，能源監管的理念逐步成型，《條例》重要性降低，實施體系化稍差，落實重“點”弱“面”，積累的好經驗和好做法傳承不充分。電力行業管理對應的規劃、政策、項目成為監管主要內容，在拓展了電力市場監管（市場秩序與壟斷環節監管）狹義內涵的同時，也模糊了監管與行業管理的界限。或者說，電力監管機構在《條例》法定職責與國家能源局適應電力行業發展要求之間出現了“裂痕”與“迷失”。
       《條例》執行中存在若干缺憾。比如，《條例》第二十二條要求“國務院電力監管機構應當建立監管信息系統”，受認識局限、外部阻滯、支撐乏力等諸多因素影響，監管信息系統未能建立。面對洶涌而來的電力市場化浪潮和現貨交易的巨信息、快節奏，監管顯得力不從心。再如，一度成為監管重要抓手的監管報告制度，未能很好堅持。國家電監會時期出臺了《電力監管報告編制發布規定》，常態化、年度性發布《供電監管報告》《電力交易與市場秩序監管報告》《電價執行與電費結算報告》《電力安全監管報告》等，曾產生巨大的社會影響和行業促進作用。又如，面對西北五省煤電資源整合重大問題，《條例》第十四條“對發電企業在各電力市場中所占份額的比例實施監管”，沒有成為維護市場健康發展的有力工具。
       展望電力監管的未來之路
       新時代電力行業正在發生深刻變化，一是黨的二十屆三中全會明確要求，堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度；二是適應“雙碳”戰略和能源轉型節奏，全行業都在加快構建清潔低碳、安全充裕、經濟高效、供需協同、靈活智能的新型電力系統，新主體、新形態、新模式迭出，需要監管創新；三是《能源法》于2025年1月1日起實施，對包括電力在內能源行業的監督檢查、監管協調、監管效能、監管信息系統提出了明確要求，亟需細化。
       適應新時代新變化，展望“十五五”，建議一是要強化《條例》對國家電力監管機構即國家能源局法定要求的認識，不能越位，不能缺位。二是在《條例》的支撐下電力監管工作秉持以人民為中心的發展思想，遵循公開是常態、不公開是例外的原則，強化監管成果“公共化”應用。三是在《能源法》和《條例》的共同支撐下，進一步健全監管手段，使監管能夠真正“長牙帶刺”，為各類市場主體營造高標準的市場秩序。四是結合中國式現代化進程，結合黨的二十屆三中全會關于能源行政管理體制改革要求，辨析和優化電力監管內涵外延，問計于民，盡快對《條例》予以修訂完善，或者在此基礎上研究出臺《能源監管條例》。
       本文系《中國電力企業管理》獨家稿件，作者系華北電力大學國家能源發展戰略研究院執行院長。