“十四五”能源治理：現代、高效、協同缺一不可

        4月26日，中央財經委員會第十一次會議召開，會議強調，基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，要統籌發展和安全，優化基礎設施布局、結構、功能和發展模式，構建現代化基礎設施體系，為全面建設社會主義現代化國家打下堅實基礎。
（來源：微信公眾號“能源評論•首席能源觀”  作者：韓文科）
        對于能源行業如何參與構建現代化基礎設施，會議給出了明確方向：要加強能源等網絡型基礎設施建設，把聯網、補網、強鏈作為建設的重點，著力提升網絡效益；發展分布式智能電網，建設一批新型綠色低碳能源基地，加快完善油氣管網。
        不難發現，現代、高效、綠色是能源現代化基建的關鍵詞。在不久前推出的《“十四五”現代能源體系規劃》中，上述幾個詞也是業內人士提出的重點。
        “現代能源體系”并非一個全新的概念。2017年，為貫徹落實中央財經領導小組第六次會議和國家能源委員會第二次會議精神，國家發展改革委和國家能源局聯合印發《能源生產和消費革命戰略（2016—2030）》，其中就有“到2030年，我國將初步構建現代能源體系”的表述。
        不久前公布的《“十四五”現代能源體系規劃》（以下簡稱《規劃》）為這個概念加入了新的內涵。這項規劃是根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）編制。《綱要》明確了長期和短期目標，短期目標是構建新發展格局，長期目標是到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化。
        和《綱要》一脈相承，“現代化治理”也是能源行業在未來幾年的工作目標，具體來看，就是全面推進綠色發展，構建現代能源體系。
        從這個意義上看，《規劃》可以被視作一個“建設現代能源體系”的規劃。
“現代能源體系”是什么？
        《規劃》中的“現代能源體系”，既有對原有發展模式的傳承，也體現了“雙碳”目標下轉型升級的需要。
        以往，我國能源規劃大都以“保障能源供應平衡”為目標，如在生產端建設煤炭、油氣基地，在輸送環節建設特高壓、燃氣管道，在消費側加強節能工作等。   
        現代能源體系繼承了既有規劃在供應、輸送和消費方面的思路，但在著力點上更突出了“現代”的理念，構建以現代制造、現代科技、現代治理為支撐的能源系統。
        現代制造是基礎。《規劃》指出，我國能源技術裝備形成了一定優勢。圍繞做好碳達峰、碳中和工作，能源系統面臨全新變革需要，迫切要求進一步增強科技創新引領和戰略支撐作用，全面提高能源產業基礎高級化和產業鏈現代化水平。換句話說，在現代能源體系下，為能源服務的現代制造業需要代表工業行業的領先水平，設施技術要具備領軍特征。
        現代科技是動力。《規劃》對科技創新有明確的表述：“十四五”時期將進一步發揮好科技創新引領和戰略支撐作用，增強能源科技創新能力，加快能源產業數字化和智能化升級，推動能源系統效率大幅提高，全面提升能源產業基礎高級化和產業鏈現代化水平。未來，新興科技與能源產業融合發展將成為趨勢，儲能、氫能等前沿技術將更多地應用在能源行業，與數字技術融合也將成為推動行業發展的動力。
        現代治理是關鍵。《規劃》還提出，要增強能源治理效能，這就需要引入高效治理模式，讓能源生產消費和能源發展的趨勢相適應。
        首先，高效治理模式表現為審批或核準時間的縮短。過去，一些需要審批或核準能源項目的前期籌備時間之所以長，原因在于管理部門多、辦理過程長。未來，能源管理部門通過改革審批、核準或備案等方式和實行網上線上辦公等手段，可以進一步縮短時間、提高效率。
        其次，高效治理模式體現在管理精細度提升上。隨著新能源占比提高、碳中和等目標的明確，能源行業要面臨比過去更復雜的局面，而諸如環境友好、節能減排的新目標和新要求，都會成為能源建設項目的“紅線”，需要相關方關注和落實。既要實現能源生產供應的目標，又不能踩到生態“紅線”，就需要治理方式更加精準精細。
        再次，高效治理模式還將提高行業的綠色附加值。“十四五”是碳達峰的關鍵期、窗口期，要讓能源行業實現綠色低碳，需要政策不斷加力和優化，監管能力不斷提升，而高效管理模式則有助于政策和監管的改進。
        更高效、更精準、更綠色的能源治理模式，不僅是國內推進“雙碳”目標的必備條件，也順應了全球綠色治理的趨勢。
“高效治理模式”如何落地？
        那么，高效治理如何落地，才能破除制約能源高質量發展的體制機制障礙，進一步增強能源產業發展活力？
        在國家能源局對《規劃》的解讀中，提升能源治理效能通過三個方面落實：一是完善能源法律法規體系，二是健全能源轉型市場化機制，三是深化能源領域“放管服”改革。
        在完善能源法律法規體系方面，《規劃》提出將建立以能源法為統領，以煤炭、電力、石油天然氣、可再生能源等領域單項法律法規為支撐，以相關配套規章為補充的能源法律法規體系。
        事實上，在過去幾年中，隨著全面依法治國進程的深入推進，我國能源法律體系也在逐步完善中。下一步，能源法律體系的優化將更貼近“雙碳”目標，如納入生態和綠色發展的相關內容，讓能源革命的推進獲得更多的法律支持。
        在完善綠色低碳政策體系方面，《規劃》提出健全能源轉型市場化機制，推動電力、油氣等領域體制機制改革向縱深發展。
        推動和引導能源實現轉型，既需要目標遠大的宏觀政策，也需要反應靈活的市場化機制，比如價格機制，從而讓生產和供應清潔能源的企業，可以獲得比生產供應常規能源更好的效益。在建立市場化機制的過程中，借助市場化工具是重要手段，比如引入綠色信貸、綠色信用評級等工具，將更多綠色指標納入上市企業的評價和發展標準之中，可以促進市場形成綠色發展的導向，推動能源企業創新、引導其低碳發展。
        在深化能源領域“放管服”改革方面，《規劃》提出要充分激發市場主體活力，持續優化營商環境。能源行業的多數項目投資大，受到政府管制的概率高。但從經濟學角度看，受管制越多，項目面臨的非技術成本就會越高。降低能源尤其是新能源項目的非技術成本，也是近年來全球能源行業的呼聲。目前，非技術成本很大一部分就是管制成本。如準備一個大型能源項目，籌備期長達數年，這個過程中成本耗費就會很大。如果籌備時間可以縮短，成本就能降低，效率也會提高。但需要注意的是，提升效率、減少時間不等于流程“縮水”，特別是安全、生態、節能相關的各種要求不能降低。可以借助技術手段或市場機制加快推進審批速度，提升工作效率，以減少成本、縮短時間。
如何減少“合成謬誤”？
        在《規劃》中，除了“雙碳”“綠色”等關鍵詞，“協同”一詞出現了16次，涉及多能協同、政策協同、監管協同、部門協同、目標協同、科技協同等多個層面。這說明，協同發展也是“十四五”現代能源體系建設的核心要求。《規劃》指出，必須協同推進能源低碳轉型與供給保障，加快能源系統調整以適應新能源大規模發展，推動形成綠色發展方式和生活方式。
        之所以強調“協同發展”，是因為在過去一段時間內，部分地區、部分能源行業的某些環節暴露出“合成謬誤”的問題——每一個局部的措施看上去都是理性、正確、有效率的，但疊加起來的整體系統卻出現了很大的偏差。出現“合成謬誤”問題的原因在于政策協調不力，其中既有政策之間互相抵消的因素，也有政策在執行過程中無法走通的因素。
        “合成謬誤”概念的提出者、諾貝爾經濟學獎得主保羅•薩繆爾森給出的破解方案是“公共改進”，即改變規則，減少低水平的過度競爭。在能源領域，破解“合成謬誤”仍需通過政策制定和執行來解決。在政策制定的過程中，要強調整體性、協同性，還要根據具體的情況掌握執行力度。
        其一，應以“雙碳”目標為原點和頂層設計。2021年10月發布的《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》既是我國碳達峰碳中和工作的頂層設計，也是“十四五”期間能源行業的政策指引。各級各類規劃、各類具體政策的出臺都應與“雙碳”目標、重大政策和重大工程相協調，這是政策打通和落地的前提和基礎。
        其二，要加強協同協調機制建設。在整體方針明確的前提下，政策執行者需要更全面地去理解、熟悉政策導向。同時，相關部門還應加強協調機制的建設，如就某項政策的執行進行討論、提出意見、并及時解決，降低出現“合成謬誤”的概率。
        其三，落實政策要把握好執行力度。政策的落實應注重實事求是，在經濟下行壓力比較大的時候，一些規范行業運轉政策要謹慎出臺，或在推出時掌握好執行力度。如果政策執行得過于“強硬”，就可能導致激勵的效果相互抵消。
（作者系國家發改委能源研究所原所長、高級顧問）